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織密法網: 《防范和處置非法集資條例》的法治意義
王新     2021-03-17 14:16:38

為防范和處置非法集資,保護社會公眾合法權益,防范化解金融風險,維護經濟秩序和社會穩定,從2016年起,原國務院法制辦就會同原銀監會起草了《處置非法集資條例》,并在2017年8月向社會征求意見。之后結合非法集資的新情況以及經過進一步的深入研究,該條例在增加許多新內容的基礎上,修改名稱為《防范和處置非法集資條例》(以下簡稱《條例》)公布。該《條例》的審慎制定和頒行,為我國防范和處置日趨嚴峻的非法集資活動織密了法網,具有重大的法治意義。
 
一、《條例》的發布是應對非法集資的嚴峻態勢之客觀需要
 
伴隨著我國民間融資的發展,非法集資活動也相伴而生,并呈現出日趨嚴峻的態勢。據處置非法集資部際聯席會議辦公室的統計數據,2013年以來,我國非法集資的發案數量、涉案金額和參與集資人數等均大幅度上升,2015年達到歷史峰值。近年來形勢依然嚴峻,金融風險迅速蔓延。從打擊非法集資犯罪的司法實踐看,在2016年至2019年期間,全國檢察機關辦理非法集資犯罪案件呈現逐年上升的趨勢,并且出現翻新變化和日趨復雜化的集資犯罪手段。如圖所示。
 
非法集資屬于典型的涉眾型非法金融活動,天然地具有參與人多、分布廣、影響范圍大的特性。在非法集資活動中,非法集資人利用信息不對稱的優勢,使得眾多參與人盲目投資。此類集資活動前期往往具有一定隱蔽性,一旦案發,集資參與人遭受慘重損失時,容易產生連鎖反應,從而影響社會穩定。由此可見,非法集資不再是一個單純的非法金融活動,它還與維護社會穩定的政治問題緊密聯系在一起,需要我們在更高的層次來認識其危害性。
 
面對當前非法集資高發和多發的嚴峻態勢,亟須出臺防范和處置非法集資的法律規范,用法治辦法處置非法集資,打早打小,從而早日實現對非法集資高發態勢的根本扭轉。
 
二、《條例》的出臺是建立健全防范打擊非法集資法律體系的客觀需要
 
鑒于非法集資的嚴重危害性,我國在宏觀政策層面一直對非法集資行為采取堅決禁止和取締的立場,通過頒行各種形式的法律法規、司法解釋和部門規章等,不僅加強金融風險源頭管控和金融領域準入管理,還嚴厲打擊各種形式的非法集資活動。1995年6月,全國人大常委會通過《關于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》,就在其中增設了非法吸收公眾存款罪和集資詐騙罪。1997年刑法則全盤予以吸納,建立起我國懲治非法集資犯罪的罪名體系。1998年7月,國務院頒布《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》(以下簡稱《取締辦法》),要求取締任何非法金融機構和非法金融業務活動,其中后者包括非法吸收公眾存款以及未經依法批準、以任何名義向社會不特定對象進行的非法集資。據此,中國人民銀行在1999年頒行《關于取締非法金融機構和非法金融業務活動中有關問題的通知》(以下簡稱《取締通知》)、《關于進一步打擊非法集資等活動的通知》等若干部門規章。為了規范打擊非法集資犯罪司法適用的統一,最高人民法院單獨或聯合最高人民檢察院、公安部先后頒布了《關于審理非法集資刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《2010年解釋》)等四個司法解釋,其內容涉及實體法適用、證據認定、追贓挽損、刑行民交叉銜接、辦案工作機制、集資參與人權利保障等多層次問題。
 
但是,從總體看,隨著非法集資形勢的變化和相關實踐的發展,20多年前頒行的《取締辦法》已經難以適應對當前非法集資案件的處置工作,需要與時俱進地對處置非法集資的法律規范予以完善?!稐l例》的頒布出臺以及《取締辦法》的同步廢止,恰逢其時,這對于完善防范和打擊非法集資的法律體系具有重要意義。
 
三、《條例》在織密法網中的主要“亮點”和意義
 
在總結我國長期處置非法集資實踐經驗的基礎上,為了填補以往法律體系的盲區和薄弱環節,《條例》以專門法的形式界定了非法集資的含義、非法集資人和非法集資協助人的法律責任,并且在法律框架上涉及防范和處置非法集資的原則、程序、手段和方法等多重內容,共計五章40條。從具體內容看,《條例》具有以下新的“亮點”,有利于防范和處置非法集資工作的開展:
 
第一,《條例》更加注重“防范”。在2017年向社會征求意見稿中,條例的名稱是《處置非法集資條例》,現在則增加了“防范”的術語,修改為《防范和處置非法集資條例》,由此提綱挈領體現出對非法集資堅持“防范為主”的原則。同時,為了落實防范原則,《條例》專門設置“防范”一章,要求建立健全非法集資監測預警機制;在名稱和經營范圍中不得使用與集資有關的字樣或內容;建立防范非法集資宣傳教育工作機制,增強群眾對非法集資的風險防范意識和識別能力,從而在源頭上防范非法集資的發生,體現出在過去側重于“懲治于已然”的基礎上強調“防患于未然”的精神。
 
第二,進一步明確“非法集資”定義。關于“非法集資”的概念,是一個最為基礎的問題,直接關系到防范和打擊非法集資的射程范圍。經過深入研究,《條例》第二條將非法集資成立的特征提煉為以下三個方面:(1)非法性:是指未經國務院金融管理部門依法許可或者違反國家金融管理規定;(2)利誘性:是指許諾向集資參與人還本付息或者給予其他投資回報;(3)社會性:是指向社會不特定對象吸收資金。與《2010年解釋》以及《取締通知》的相關內容比較,在“利誘性”與“社會性”上,《條例》對非法集資特征的界定并沒有發生變化。但是,《條例》的最大變化是體現在“非法性”上。具體而言,“非法性”是非法集資的本質特征,也是區分融資活動的合法與非法之間的界限。為了明確對這個問題的司法適用,《2010年解釋》在繼續沿用長期通行的“未經有關部門依法批準”的形式認定標準的同時,又在源自《取締通知》的基礎上,增設了“借用合法經營的形式吸收資金”這種實質認定標準,借此給司法機關提供認定的“第二把手術刀”。但是,該實質認定標準的彈性和模糊空間很大,容易導致認定非法集資范圍的擴大化。有鑒于此,《條例》對“非法性”的認定,采取形式認定標準模式,具體規定為未經國務院金融管理部門依法許可和違反國家金融管理規定兩種類型,不再使用實質認定標準模式,這可謂是一個巨大的立法進步。此外,《條例》并未將“公開宣傳”列為必要條件,這主要是考慮對非法集資的行政處置要堅持“打早打小”的原則,以利于盡早發現和處置非法集資活動。
 
第三,保護集資參與人的合法權益?!稐l例》在繼續沿用《取締辦法》第十八條“因參與非法金融業務活動受到的損失,由參與者自行承擔”的規定之基礎上,明確規定“因參與非法集資受到的損失,由集資參與人自行承擔”。這一規定的前提是明確非法集資人、非法集資協助人應當向集資參與人清退資金。為了最大限度地減少集資參與人的損失,維護社會秩序的穩定,《條例》明確規定任何單位和個人不得從非法集資中獲取經濟利益,清退過程應當接受處置非法集資牽頭部門的監督。同時,《條例》第二十六條規定從六個方面來發現清退資金的來源。這均鮮明地體現出辦案中追求法律效果、社會效果和政治效果的“三個效果”之辯證統一關系,表現出對非法集資堅持“穩妥處置”的原則。
 
第四,加大對非法集資的懲處力度。在法律責任方面,《條例》在第四章進一步加大對非法集資人、非法集資協助人、互聯網信息服務提供者、廣告經營者和發布者、未履行防范非法集資義務的金融機構和非銀行支付機構、有關國家機關工作人員等相關責任主體的行政和刑事懲處力度,以便形成有力的震懾效應。
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