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統一法律適用 確保行政訴訟公平公正
姜明安     2021-03-30 14:54:03
最高人民法院制定和發布《關于正確確定縣級以上地方人民政府行政訴訟被告資格若干問題的規定》這一司法解釋,其主要目的和宗旨在于:明確區分縣級以上地方人民政府與所屬政府部門作為行政訴訟被告的界限,以盡量避免或減少多年來在行政訴訟實踐中,訴訟當事人及其代理人為了提高管轄級別,將本應以政府部門為被告的案件而以政府作為被告起訴的情形。根據行政訴訟法的規定,行政相對人或其他利害關系人在不經行政復議直接起訴的情況下,其一般應以作出行政行為的行政機關為被告(第二十六條第一、四款)。只有在很少的特定情況下(行政機關委托其他組織作出行政行為或者行政機關作出行政行為后被撤銷或者職權被變更),當事人才不應以作出行政行為的行政機關或組織為被告(第二十六條第五、六款)。行政訴訟法之所以這樣規定,是因為作出行政行為的行政機關最了解行政行為作出的根據、理由,由其作為被告,最能有效地承擔相應行政爭議案件的舉證責任,最有利于人民法院公正審理行政案件和對當事人所訟爭的行政行為的合法性作出準確的認定和判決,從而最有利于實質性解決行政爭議,以達到案結事了的訴訟目標。
 
在行政執法實踐中,絕大多數行政行為都是由政府部門作出的,由政府直接作出的行政行為是很少的。那么,從理論上說,在行政訴訟中由政府作被告的案件就應該很少。既然行政訴訟法已經規定了行政訴訟原則上應該以行為機關為被告,那么法院在受理案件中似乎應該很容易解決被告資格問題:如果相應行政行為是政府部門作出的,訴訟當事人及其代理人為了提高管轄級別以政府為被告起訴,法院告知其告錯了被告要求其變更被告即可,其不變更即可作出不受理其起訴的裁定。既然如此,最高人民法院還有什么必要專門為此發布一項司法解釋呢?之所以這樣做,是因為行政執法實踐中的情況非常復雜,政府和政府部門有著非常密切的關系。政府部門作出行政行為,政府有時會予以指示、指導甚至下達某種指令,這些指示、指導、指令是否也是可以起訴的行政行為呢?法律上并不很明確。另外,政府有時會根據法律、法規、規章的規定,指定某一政府部門作出某一行政行為,這種“指定”在性質上是屬于法律、法規、規章授權還是行政機關的委托,法律上也不甚明確。如果這種“指定”屬于授權,則應以作出行政行為的政府部門為被告,如果這種“指定”屬于委托,則應以作出“指定”行為的政府為被告。
 
正因為有上述法律上的不甚明確之處存在,各地各級法院把握的尺度不完全一樣,以至于對同樣案件不同法院會作出不同的處理。因此,為了統一法律適用,保證法院處理這類問題的公平公正,最高人民法院發布了上述司法解釋。
 
上述司法解釋共八條,可分為四個類別。第一、二條屬于第一個類別。其規則是:作出相應行政行為的職權屬于政府部門,政府對之行使指導或監督(包括責令政府部門作出某種行為),應以行為實施機關為被告。第三條屬于第二個類別。根據《國有土地上房屋征收與補償條例》,房屋征收決定由政府作出,當事人不服提起行政訴訟,應以政府作被告;房屋征收部門與被征收人就征收補償達不成協議,由其作出補償決定,被征收人對補償決定不服提起行政訴訟,應以房屋征收部門作被告。另外,根據行政強制法,當事人不履行行政機關依法作出的決定,行政機關經催告后可以作出強制執行決定,當事人對之不服提起行政訴訟,應以作出強制執行決定的機關為被告(如果作出強制執行決定的機關是政府,應以政府為被告,如果作出強制執行決定的機關是政府部門,則應以政府部門為被告)。在沒有作出強拆決定即強拆的,自然應以作出強拆行為的機關(通常為房屋征收部門)為被告。第四條屬于第三個類別。其規則是:當事人對行政機關不作為行為提起行政訴訟,該作為職責或者義務依法屬于哪個行政機關的,則應以哪個行政機關為被告(如依法屬于政府職能部門或者下級政府,則應以之為被告。當然,如依法屬于本級政府或者上級政府,則應以本級政府或者上級政府為被告)。第五、六條屬于第四個類別。其規則是:行政法規(《不動產登記暫行條例》、政府信息公開條例)授權政府指定一個政府部門履行法定職責,這種“指定”應認定為“授權”而非“委托”。行政相對人對被指定的政府部門作出的行政行為不服提起行政訴訟,應以該政府部門作被告。
 
上述司法解釋第七條是確定法院對上述四種類別情況處理的一般方法:被訴行政行為不是縣級以上地方人民政府作出的,當事人卻以之為被告提起行政訴訟,經法院指導和釋明后,當事人仍不變更被告的,人民法院可以裁定不予立案,也可以將案件移送有管轄權的人民法院。
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